De overheid heeft in het kader van brandveiligheid te maken met repressie (geregeld in de Brandweerwet), bouwkundige vereisten (geregeld in het Bouwbesluit 2003) en het gebruik (geregeld via de bouwverordening). Artikel 8 van de Woningwet bepaalt dat de gemeentelijke bouwverordening voorschriften moet bevatten omtrent het gebruik van bouwwerken. Deze gebruiksbepalingen moeten ervoor zorgen dat het brandveiligheidsniveau dat bereikt is op grond van het Bouwbesluit 2003, niet door het feitelijk gebruik teniet wordt gedaan.
Het kan daarbij gaan om:
• de plaatsing van gebouwen ten opzichte van elkaar
• de bereikbaarheid door brandweervoertuigen
• de beschikbaarheid van bluswater
• de aanwezigheid, inrichting en instandhouding van een brandmeldinstallatie
• de aanwezigheid, inrichting en instandhouding van een ontruimingsalarmeringsinstallatie
• de instandhouding van een rook- en warmteafvoerinstallatie
• de instandhouding van een automatische brandblusinstallatie
• de aanwezigheid, inrichting en instandhouding van kleine blusmiddelen, zoals schuimblussers
• het maximale aantal personen dat in relatie tot de bouwkundige en niet-bouwkundige eisen in een gebouw of een gedeelte daarvan aanwezig mag zijn
• de inrichting van een gebouw
• de opslag van brandgevaarlijke stoffen in een gebouw
De modelbouwverordening 1992 verplicht een gebruiksvergunning onder meer als aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar dagverblijf zal worden verschaft.Om gebruiksvoorschriften te handhaven is het mogelijk om te werken met gebruiksvergunningen, zoals die op grond van de brandbeveiligingsverordening tot 1 oktober 1992 werd toegepast voor niet tot bewoning bestemde gebouwen. De model-bouwverordening 1992 voorziet hier in artikel 6.1.1 in elk geval in. Daarin is een gebruiksvergunning verplicht gesteld als er in een gebouw meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis; als er bedrijfsmatig stoffen zullen worden opgeslagen die in de Regeling Bouwbesluit 2003 zijn omschreven als brandbaar, brandbevorderend en bij brand gevaar opleverend; als aan meer dan tien personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft of als aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar, of aan meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten dagverblijf zal worden verschaft.
Een gebruiksvergunning zal veelal slechts voor beperkte tijd gelden, omdat actualisering noodzakelijk zal blijken te zijn. Alvorens zo’n vergunning af te geven, kunnen b&w oordelen dat met het oog op het gebruik bepaalde voorzieningen moeten worden getroffen. Die voorwaarden kunnen op zichzelf beschouwd niet van bouwkundige aard zijn, maar kunnen de houder van de gebruiksvergunning wel aanleiding geven tot het treffen van bouwkundige voorzieningen. Zo kan bijvoorbeeld van een bioscoop met beperkte brandveiligheidsvoorzieningen het toegestane aantal bezoekers worden beperkt. Nadat bouwkundige voorzieningen zijn getroffen kan het gebruik worden geoptimaliseerd.
Basisprincipe
In principe is het voldoende als een gebouw bouwtechnisch voldoet aan de eisen voor de bestaande bouw in het Bouwbesluit 2003 of het rechtens verkregen niveau als dat hoger is. Op grond van hoofdstuk III van de Woningwet heeft een gemeente echter de bevoegdheid een hoger niveau te verlangen dan het Bouwbesluit 2003 voor de bestaande bouw kent, doch nooit hoger dan het nieuwbouwniveau van het Bouwbesluit 2003. Een gemeente dient daarbij elke situatie afzonderlijk af te wegen en te motiveren en zal de gebruiker kenbaar moeten maken waarom zij van oordeel is dat een gebruik dat op grond van het Bouwbesluit 2003 toelaatbaar wordt geacht in dit concrete geval niet mogelijk is.
In de praktijk gebeurt het echter dat de gemeente van oordeel is dat het gebouw bouwkundig aan een hoger niveau moet voldoen dan de staat waarin het gebouw verkeert en dat ze toch niet overgaat tot een gemotiveerde aanschrijving maar in plaats daarvan een gebruiksbeperking oplegt, zonder dat daarvoor in de gebruiksvergunning de eerder bedoelde motivering wordt gegeven. Daarmee miskent de gemeente de bedoelingen van de Woningwet.
Geen bouwvergunning
Als in een bestaand gebouw voor een optimaal gebruik bouwkundige voorzieningen moeten worden getroffen ter verbetering van de brandveiligheid, gaat het veelal om veranderingen van niet ingrijpende aard. Die bouwwerken zijn veelal vergunningsvrij. En dus geeft de gemeente ook geen formeel oordeel over de te treffen voorzieningen. Men loopt daarmee echter het risico dat de gemeente pas bij het verlenen van de gebruiksvergunning aangeeft nog altijd van oordeel te zijn dat in onvoldoende mate aan het Bouwbesluit 2003 is voldaan. Dit wreekt zich met name als de eigenaar wat betreft de te treffen voorzieningen gebruik maakt van het gelijkwaardigheidsbeginsel.
Overigens geldt hetzelfde bij monumenten en bij een beschermd stads- en dorpsgezicht, waarbij voor dergelijke veranderingen wel een (lichte) bouwvergunning nodig is. Omdat er geen welstandsaspecten, constructieve zaken of bestemmingsplanbeoordelingen aan de orde zijn, zijn er per definitie geen gronden om een bouwvergunning te weigeren. Men betaalt dus leges voor een bouwvergunning die niet inhoudelijk wordt beoordeeld, terwijl de aanvrager het idee heeft dat de gemeente instemt met de voorgestelde brandveiligheidsvoorzieningen.
In de praktijk doen zich bij de interpretatie van het Bouwbesluit 2003 in relatie tot het afgeven van gebruiksvergunningen nog tal van andere problemen voor. Een van de problemen betreft het omgaan met de klassen van de bezettingsgraad. In de praktijk wordt de relatie van de voorschriften voor de bestaande bouw met de klassen van de bezettingsgraad ontkend. Dat is niet juist. In Stb. 1998, 618 (Bouwbesluit fase 2) is in de toelichting die relatie helder uitgelegd. Het Bouwbesluit 2003 heeft (in andere bewoordingen) precies dezelfde inhoud, behoudens afrondingsverschillen. De wetgever heeft ervoor gekozen bij het Bouwbesluit 2003 slechts de verschillen met voorgaande staatsbladen toe te lichten. Daarom vindt men deze toelichting niet in de staatsbladen 2001, 410 en 2002, 203, 516 en 518, die samen het Bouwbesluit 2003 vormen.
In de praktijk ontbreekt bij de gebruikers van het Bouwbesluit 2003 (eigenaren, exploitanten, gemeenten, ontwerpers en adviseurs) de benodigde achtergrondkennis voor het bepalen van de juiste grenswaarden bij de feitelijk aanwezige klasse van de bezettingsgraad en het kunnen omgaan met verschoven klassen van de bezettingsgraad. Deze achtergronden zijn opgenomen in het handboek ‘Woningwet en Bouwbesluit’, dat is uitgegeven door Reed Business Informa-tion. De afleiding van de grenswaarden uit het Bouwbesluit 2003 is terug te vinden in een inmiddels wijd verspreid TNO Bouw memorandum 2003-BPI-M019/snn. (Zie ook Bouwwereld 12 van 10 juni 2003.)
Veilig vluchten
Bij de beoordeling van een bestaand gebouw en de vergunning brandveilig gebruik concentreert de discussie zich telkenmale op de manier van ontvluchten. De regels van het Bouwbesluit 2003 zijn gebaseerd op ‘normaal vluchten’, met de daarbij behorende rekenregels en getallen. Veel gemeenten hanteren echter de regels van ‘langzaam en comfortabel vluchten’, gebaseerd op getallen in de toelichting bij bijlage 3 van de model-bouwverordening 1992 van de VNG. Dat kan aanmerkelijk schelen in het aantal toelaatbare personen in een ruimte (bijvoorbeeld 150 personen volgens het Bouwbesluit 2003 en 100 personen volgens de regels van de gemeente). Bij toepassing van de regels voor opvang- en doorstroomcapaciteit, kan dit verschil in inzicht tot hele grote verschillen in het toelaatbare aantal personen leiden – nog afgezien van het feit of dergelijke regels in een bestaand gebouw zonder nadere motivering van gemeentewege mogen worden afgedwongen.
Onderwerp van discussie in de praktijk is ook het principe van gefaseerd ontruimen. Moeten binnen 1 of 2 minuten bij toepassing van de regels van Bouwbesluit 2003 bestaande bouw – alle personen in de trappenhuizen (bedoeld is eigelijk buiten het rookcompartiment) staan? Of mogen zij na het afgaan van het brandalarm langer blijven in de rookcompartimenten waar de brand niet woedt? Gemeenten gaan hier verschillend mee om en dus er geen rechtszekerheid.
De minister van VROM heeft in haar MG-circulaire 2003-19 van 17 juli 2003 aangegeven dat het Bouwbesluit 2003 prevaleert boven de gemeentelijke bouwverordening, maar dat is nog lang geen praktijk. Gemeenten en brandweer blijven zich daartegen verzetten op grond van de idee dat de opvatting van de minister tot een te laag veiligheidsniveau leidt. We hebben echter wel te maken met landelijke uniforme, door het Kabinet vastgestelde regelgeving.
Een praktijkvoorbeeld
| Een bestaand gebouw van 600 m2 gebruiksoppervlak (20x30m) is gebouwd voor oktober 1992 (inwerkingtreding Bouwbesluit) en wordt gebruikt voor het geven van lezingen. Aangezien in het gebouw meer dan 50 personen aanwezig kunnen zijn, is een gebruiksvergunning vereist. |
| Maatwerk |
| Het Bouwbesluit 2003 bestaande bouw (artikel 2.151 en 2.152) schrijft een uitgangsbreedte voor van 600 x 1,49 = 894 mm. Daarmee is het gebouw echter geschikt voor gebruik door 180 personen. Dat is veel meer dan de aanvraag gebruiksvergunning vermeldde. Dit zou leiden tot aanpassingen waar niemand bij gebaat is. De gemeente zal daarom maatwerk moeten leveren en moeten bezien of de bestaande 700 mm uitgangsbreedte geschikt is voor het beoogde gebruik. Uit de achtergronden van het Bouwbesluit 2003 blijkt dat de grenswaarde voor bestaande bouw met bezettingsgraadklasse B2 is gebaseerd op 1 meter deurbreedte per 135 personen (minimale deurbreedte 500mm). |
| Uitgangspunt daarbij is de rekenwaarde van de bezetting, die tweederde is van de maximale bezetting (202,5 personen). Voor maximaal 115 personen kan dus worden volstaan met een uitgangsbreedte van 115/202,5x 100 = 568 mm. Hieraan voldoet de bestaande situatie. |
| Nieuwbouwniveau |
| Daarbij mogen de eisen niet uitgaan boven het nieuwbouwniveau in het Bouwbesluit. Op grond daarvan zou 600 x 2,22 = 1,34 m deurbreedte nodig zijn, waarbij het gebouw geschikt zou zijn voor 180 mensen. Uitgangspunt van het getal 2,22 is een meter deurbreedte voor 90 personen bij de rekenwaarde van de bezetting (tweederde van het maximum van 135 personen). Maatwerk levert voor 115 personen dus een maximale deur breedte op van 115/135 x 100 = 0,85 m. Als niet de uitgang wordt verbreed maar een gebruiksbeperking wordt ingesteld, geldt de zelfde berekening. Die kan nooit verder gaan dan 0,7×135= 94 personen. Dat is dus niet de 0,7×90 = 63 personen (AROR-norm 90 personen per meter) waar veel gemeenten thans mee komen met toepassing van hun gemeentelijke bouwverordening. |
| B2-gebruik |
| Mochten we 150 personen willen toelaten in hetzelfde gebouw, dan is er sprake van B2 gebruik op niveau van gebruiksoppervlak en nog altijd B3 voor een beoordeling op grond van verblijfsruimte. Voor de berekening van de deurbreedte moet dan worden gerekend met 1,85. Dat levert 600 x 1,85 = 1,11 m aan uitgangsbreedte op, geschikt voor 300 personen. Uitgangspunt voor B2 bestaande bouw is echter een meter deurbreedte voor 180 personen bij de rekenwaarde van de bezetting (270 personen maximaal). En dus levert maatwerk een vereiste deurbreedte op van 150/270 x 100 = 555 mm. Dit is minder dan bij B3, als gevolg van de overgang van een klassegrens en de niet continue schaling bij bestaande bouw. Een breedte van 568 mm zal dan ook in dit geval het logische minimum zijn. Maatwerk bij nieuwbouw leidt tot 150/135×100 = 112 mm. |
| Aandacht behoeft nog wel het feit dat slechts één uitgang beschikbaar is. Het Bouwbesluit 2003 staat dit voor nieuwbouw toe tot 150 personen, en voor bestaande bouw tot 225 personen bij B3-gebruik. De gemeentelijke bouwverordening laat echter slechts 100 personen toe. |
